林泉忠 | 《海警法》将促使中日钓鱼岛管控力量发生逆转？

中国人大常委会于1月22日通过《中华人民共和国海警法》（本文简称《海警法》），清楚规范了中国海警执法范围包括中国内海、领海、毗连区、经济海域、大陆礁层以及“中国管辖的其他海域”。外交部发言人华春莹表示，制定《海警法》是中国全国人大正常的立法活动，草案相关内容符合国际惯例和各国的实践。

另一方面，由于内容包含授权中国海警必要时对违法的外国船只可以使用武器，此举引发东海与南海一些相关国家的高度紧张。过去一年来中方在钓鱼岛的管控能力达到前所未有的程度，日方则加速强化对所谓“尖阁诸岛”（钓鱼岛的日本名）的防卫，以应对来自中方的压力。根据笔者的研判，中方在维护钓鱼岛主权方面的应对，经过近十年的发展，已经从中国公务船对钓鱼岛“巡逻的常态化”正在朝“管控的常态化”方向转型。随着本次《海警法》的通过，中国有望进一步加速改变“日本单方面控制钓鱼岛”的局面，同时逐步形成“中日共同管控”的新形势，甚至朝着加速中日钓鱼岛管控力量逆转的方向迈进。

《海警法》对管控钓鱼岛的意义

根据国际惯例，各国对主权范围内的沿海、岛礁海域，以及涉及海洋权益的海上执法，基本上并非由海军而是由警察系统的海上执法单位负责，在中国是“海警局”，日本则是“海上保安厅”。由于并非军队，即使“海警局”和“海上保安厅”的船舰发生冲突，并不意味着两国发生战争，因此具有避免直接进入战争的缓冲功能。然而，也正因为仍然存在引发两国海军支援而导致战争的可能性，各国包括中日双方海警系统船舰都会尽可能避免发生直接的冲突。而避免冲突的一个关键，则视乎执法的海警船是否配备武器及如何使用武力。

此次中国公布《海警法》对中国维护领土及海洋权益的最大意义，在于确立了“海警”作为“辅助中国海军”的地位。事实上，中国海警从2018年开始就划归武警部队管辖。2020年6月通过的《武警法》修订，在新条文中增加了“组织和指挥”等章节，清楚列明在战事状态下，武警由中央军委组织指挥执行任务。现任中国海警局局长、中国人民武装警察部队海警总队司令员王仲才就是解放军海军出身，曾担任过中国海军东海舰队副参谋长，并于2017年晋升为海军少将。由此不难理解中国海警与中国海军不言而喻的直接关系。

中国海警局于本月6日公开了负责钓鱼岛巡逻的海警2501号船的照片，由于该船搭载了“76毫米速射舰炮和军用雷达”，根据日方的确认，此举至少在去年春季之前未曾有过，因而引发日方的高度关注。更为重要的是，由于《海警法》规定可以使用的武力，还包括飞机搭载的武器，意味着巡逻钓鱼岛的海警船未来全面武装化的范围，还将包括在舰船上搭载直升机甚至引进飞机，如此无疑将导致日本海上保安厅在应对方面承受更大的压力，这是日方忧心忡忡的原因。

钓鱼岛进入“中日共同管控”新局面

不止于此，日方担忧的背景，还包括过去一年来中国海警船在钓鱼岛巡逻的“常态化”程度，无论在“量”与“质”方面都达到了过去前所未有的水平。根据日本海上保安厅的统计数据，2020年中国海警船在钓鱼岛海域（包括十二海里内的领海部分以及十二海里以外的毗连区）的巡逻多达333天，其中10月在领海范围连续逗留超过57小时，两组数字都创下了2012年日方单方面对钓鱼岛实施所谓“国有化”以来的纪录。

在“质”的方面，最大的变化则是中国海警船加强了对钓鱼岛附近作业的日本渔船的追踪，此举也引发日方舆论的极度不满。如今新出炉的《海警法》也明确规定，中国海警船只要识别到在中国领海等“管辖海域”航行或作业的外国船只、出现违法行为时，就可以进行追踪。如此条文如何刺激日本舆论的敏感神经，不言而喻。

犹记两个月前的11月25日王毅外长在访日期间，石破天惊地提出了未来针对钓鱼岛管控的新建议——“不许中日两国公务船以外的船只进入钓鱼岛周边海域”。由于如此建议一旦付诸实施，等同否定了日本对“尖阁诸岛”的主权，以及剥夺了过去长久以来日本渔船（主要是冲绳县的渔船）在钓鱼岛附近捕鱼的做法，因此被日方一口拒绝（相关分析，参阅林泉忠〈钓鱼岛问题 中日再度交恶的定时炸弹？〉《明报》2020年11月30日）。

诚然，日方拒绝王毅的建议，对中方而言，并不感意外。重点是，无论日方是否愿意接受，中方实际上正在以实力来落实此项计划。随着《海警法》于2月1日的生效，中方在钓鱼岛的管控将在两个方面进行。其一，海警船今后将每天在钓鱼岛海域巡逻，进入十二海里领域的次数与连续停留的时间也将增加；其二，进一步阻止日本渔船在相关海域捕鱼，并最终达至完全杜绝的目标。

如此一来，自1972年美国将钓鱼岛连同冲绳一并“归还”日本以来，由日本单方面控制钓鱼岛的局面，将被打破，并形成具实际意义的“中日共同管控”的新局面。这是过去近十年来，中方以实力一步一步地扭转钓鱼岛管控局面的成果。不难理解，如此进程还将进一步迈向达至中日管控力量逆转的目标。

日方能阻止中方进一步管控钓鱼岛吗？

针对中方显而易见的积极作为，日方自然不会坐视不理。事实上，仅在过去两个月，日本政府方面已出现了一系列短兵相接的应对举措。如此应对的频密程度也是过去罕见。

（1）鉴于12月9日中国海警船所谓“入侵日本领海”（进入钓鱼岛12海里之内），菅义伟政府于当天将首相官邸的“危机管理中心”辖下的“情报联络室”升格为“官邸对策室”，专门负责搜集和分析中国公务船的动态，以便第一时间掌握“尖阁诸岛”的局势。

（2）菅义伟政府于12月18日通过“有关导弹系统的整备及强化离岸防卫能力”的内阁决议。其中应对“尖阁诸岛”局势的部分，在于强化“离岸防卫能力”以及从敌人的射程圈外也可以进行攻击的能力。该计划的目的，明确提到针对“尖阁诸岛”的防卫，用来“应对当外国舰艇尝试进攻我国岛屿”。而目前正在开发的“12式地对舰诱导弹”也将进行“长射程化”的改进工程，以确保拥有离岸攻击能力。

（3）针对应对“尖阁诸岛”问题的“关于海上保安体制强化相关阁僚会议”于12月21日在首相官邸召开，议题是“强化海上保安体制的状况”，菅义伟首相亲自出席。会议确定了海上保安厅必须着手强化得以应对中国公务船大型化、武装化的装备，以及着手建构即使同时突发大规模事件，也得以应对的体制，包括作为2021年预算要求，增加一艘大型巡视船PL型（1500吨，长96米）、三架中型直升机，以及一艘大型练习船。

如上所述，《海警法》将有助于中方加速形成“中日共同管控钓鱼岛”的新局面。于此同时，日方也致力于所谓强化防卫“尖阁诸岛”的新部署。不难预测，日方还将进一步促使美国强化对《美日安保条约》第五条涵盖钓鱼岛的承诺。毋庸置疑，中日美围绕钓鱼岛管控的角力，2021年后将进入全新的阶段。今后东海乃至东亚区域的紧张局势是否会进一步升级，甚至出现中日船舰之间擦枪走火的冲突危机，不可掉以轻心。